Assenza di autorizzazione e procedura estintiva

Applicabilità della procedura estintiva alle contravvenzioni di natura formale con particolare riferimento alle contravvenzioni incentrate sull’assenza di autorizzazione. Indirizzi sul contenuto delle prescrizioni da impartire.

Come noto, la maggior parte delle contravvenzioni previste e punite dal Dlgs 152/2006 sono reati di natura formale o di pura condotta. Ciò significa che per l’esistenza di tali reati la legge richiede il semplice compimento di una determinata condotta, prescindendo da ogni conseguente modificazione della realtà esterna.

Tra le contravvenzioni di natura formale, il documento di indirizzi per il Snpa ha analizzato in particolare le numerose fattispecie che puniscono l’esercizio di un’attività in mancanza di autorizzazione o di altro titolo abilitativo prescritto dalla legge. Considerato che la condotta incriminata (esercizio di un’attività senza titolo) rappresenta certamente un pericolo potenziale per l’ambiente, ma alla stessa non consegue necessariamente un danno o un pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, nel documento citato, in linea con l’orientamento prevalente delle Procure, si riconosce la possibilità di applicazione della procedura estintiva anche alle contravvenzioni incentrate sull’assenza di autorizzazione/titolo abilitativo.

L’attivazione in concreto del meccanismo estintivo prevede che l’organo accertatore impartisca un’apposita prescrizione al contravventore, il cui contenuto nel caso della tipologia di contravvenzioni prese in esame non è di agevole e immediata individuazione.

Anche dalla lettura delle linee guida emesse dalle Procure emergono indicazioni non uniformi riguardo al contenuto della prescrizioni. In estrema sintesi sussistono due distinte impostazioni che hanno dato luogo ai seguenti due orientamenti:
– il primo, minoritario, ritiene che la prescrizione non possa consistere nell’ordine di richiedere/ottenere il titolo abilitativo, già presente nella legge penale, ma debba invece prescrivere specifiche misure atte a far cessare la situazione di pericolo o l’attività potenzialmente pericolosa
– il secondo orientamento, al momento prevalente, ritiene, all’opposto, che la prescrizione possa avere come contenuto la regolarizzazione dell’attività sul piano amministrativo.

Il documento di indirizzi per il Snpa – tenuto conto dei due diversi approcci delle Procure – ha tentato di fornire indicazioni ai propri operatori “spacchettando” l’oggetto di indagine, individuato nelle contravvenzioni che puniscono l’esercizio di un’attività in assenza di autorizzazione/titolo abilitativo, ritenuto troppo generico, in cinque gruppi di fattispecie contravvenzionali a seconda della tipologia di condotta sanzionata: vedi, ad esempio
– lo svolgimento di attività mai autorizzata o con autorizzazione rigettata
– l’attività in mancanza di rinnovo dell’autorizzazione
– la violazione di obblighi di iscrizione/comunicazione

Per i restanti gruppi di contravvenzioni si rinvia alla seguente tabella (pag.19 del documento di indirizzi):

Le indicazioni suggerite riguardo al contenuto delle prescrizioni variano a seconda del gruppo di contravvenzioni, e quindi della sottostante tipologia di condotta sanzionata da ciascun gruppo. In particolare il contenuto della prescrizione è stato individuato, a seconda del gruppo cui è riconducibile la contravvenzione, nella sospensione totale dell’attività; nella sospensione parziale dell’attività con richiesta di regolarizzazione amministrativa; nella richiesta del titolo abilitativo; nel conseguimento del titolo abilitativo (talvolta sono state indicate anche delle opzioni, ad esempio tra sospensione totale o sospensione parziale dell’attività).

Il documento di indirizzi suggerisce la sospensione totale dell’attività in quelle situazioni, vedi l’esercizio dell’attività senza autorizzazione, in cui il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione per la complessità dell’istruttoria richiederebbe tempi troppo lunghi, ritenuti incompatibili con i tempi di durata della procedura della parte sesta bis, che, si rammenta, incide sulla durata della sospensione del procedimento penale.

Il documento di indirizzi non trascura di richiamare l’attenzione degli operatori sull’opportunità di accompagnare la prescrizione di sospensione dell’attività con eventuali ulteriori prescrizioni contenenti specifiche misure tecniche finalizzate a evitare che la sospensione stessa non provochi, a sua volta, danno o pericolo di danno per l’ambiente.

Nei casi in cui il documento di indirizzi suggerisce, quale contenuto della prescrizione, la regolarizzazione amministrativa, si evidenzia che, qualora il titolo abilitativo richiesto dalla legge sia una comunicazione o iscrizione, l’indirizzo dato è quello di prescrivere la presentazione della richiesta all’autorità competente; qualora il titolo richiesto sia un’autorizzazione, l’indirizzo proposto (applicabile, a certe condizioni, ai casi di rinnovo e di modifica dell’autorizzazione, ma non al difetto di autorizzazione) è quello di impartire una duplice prescrizione:
– la prima avente a oggetto la presentazione dell’istanza in un termine relativamente breve
– la seconda avente a oggetto il conseguimento dell’autorizzazione in un tempo più lungo, ritenuto congruo con i tempi della pubblica amministrazione titolare del procedimento.

Nei casi di ritardi imputabili al soggetto pubblico il trasgressore, prima della scadenza del termine, potrà avvalersi della richiesta di proroga prevista dall’art. 318 ter comma 1.

Silvia Michelucci, Arpa Toscana

2 pensieri su “Assenza di autorizzazione e procedura estintiva”

  1. La sospensione dell’attività totale, considerata in relazione al punto 2 della “Casistica reati formali”, appare non proporzionata all’entità del reato di aver effettuato una modifica sostanziale senza aver acquisito una preventiva autorizzazione. Più diretta potrebbe essere la prescrizione di sospensione delle sole attività introdotte con la modifica sostanziale.

    1. Buongiorno,
      Rispondo al commento di Aloisi e concordo con la sua opinione: qualora sia possibile sospendere esclusivamente le attività introdotte con la modifica sostanziale, è auspicabile prescivere la sospensione parziale dell’attività. Occorre. tuttavia, considerare che, nonostante la suddivisione dell’oggetto di indagine “contravvenzioni che puniscono l’esercizio di un’attività in assenza di autorizzazione o altro titolo abilitativo” in 5 gruppi, ognuno dei 5 gruppi resta comunque definito in modo abbastanza ampio e generico. Per tale motivo abbiamo previsto anche per le contravvenzioni di cui al gruppo 2 la possibilità della sospensione totale dell’attività per coprire eventuali casi in cui con la modifica si sostituiscono gli impianti già autorizzati con altri che richiedono una differente tipologia di autorizzazione. Per eventuali casi pratici dovrei confrontarmi con i tecnici dell’Agenzia.
      Avv. Silvia Michelucci

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