Controlli AIA statali e applicazione della legge ecoreati

Il decreto legislativo 152/06 all’articolo 29-decies (controlli in materia di autorizzazione integrata ambientale, AIA) prevede che Snpa svolga le attività di vigilanza e controllo ambientale. Nel menzionato contesto normativo le componenti del Sistema operano in qualità di organismi di vigilanza ambientale, Ispra per il livello statale e le Agenzie per quello regionale.

L’approvazione della legge 22 maggio 2015, n. 68, recante Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente, ha comportato una crescente complessità interpretativa di alcune norme ambientali, in ambiti per i quali il Sistema interviene per i propri compiti istituzionali.

Si vuole qui concentrare l’attenzione sull’applicazione della legge nell’ambito dei controlli di competenza statale. Ci si riferisce alla definizione di nuovi delitti contro l’ambiente, come delineati dagli artt. 452-bis (inquinamento ambientale), 452-quater (disastro ambientale), 452-sexies (traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività), 452- septies (impedimento del controllo) e art. 452-terdecies (omessa bonifica).

Ai fini dell’attività di vigilanza e controllo ambientale AIA, pare interessante concentrarsi sui nuovi delitti di inquinamento e disastro ambientale. Si tratta di due delitti tipicamente con natura di evento “… chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili … “ nel caso del 452-bis e “… chiunque abusivamente cagiona un disastro ambientale …” nel caso del 452-quater,  ovvero si tratta di delitti che si originano da un fatto: “esiste un inquinamento” nel primo caso, “esiste un disastro ambientale” nel secondo caso.

Non si intende in questa sede affrontare uno dei temi di dibattito più frequenti, nella copiosa e qualificata letteratura tecnico-giuridica che ha fatto immediatamente seguito alla emanazione della legge, ovvero il tema dell’utilizzo dell’avverbio “abusivamente” e degli aggettivi “significativi” e “misurabili”. Detto che si tratta di termini che, per la loro genericità, si prestano a differenziate interpretazioni, pare agli autori che essi siano stati utilizzati allo scopo di limitare l’applicabilità della legge ai casi di maggior rilievo, anche se proprio per la loro genericità potrebbero ottenere il risultato opposto.

Interessa, invece, in questa sede, la definizione certa della natura dei nuovi delitti introdotti dalla legge. Infatti altre parti del nuovo corpo normativo consentono di meglio delimitare i confini di applicabilità dei nuovi delitti e in particolare l’articolo 452-quinquies che riporta testualmente, al secondo capoverso,  “… se dalla commissione dei fatti di cui al comma precedente (NDR comma nel quale si parla proprio del 452-bis e 452-quater) deriva il pericolo di inquinamento ambientale o di disastro ambientale le pene sono ulteriormente diminuite di un terzo …”.   L’art. 452-quinquies, anch’esso introdotto nel Codice penale dalla legge 68, pare dunque affiancare al reato evento, inquinamento o disastro che sia, anche un reato di condotta da parte di colui che genera una situazione di pericolo, sempre di inquinamento o di disastro. Permane il dubbio che il nuovo articolo 452-quinquies intenda, ancorché in forma indiretta e deduttiva, introdurre due nuove fattispecie di delitto, consistenti sostanzialmente in un pericolo di inquinamento e in un pericolo di disastro ambientale, delitti ai quali lo stesso articolo riconosce uno sconto di pena e che logicamente dovrebbero precedere la commissione del delitto di inquinamento o di disastro ambientale. Potrebbe apparire  un problema di natura squisitamente giuridica e poco pratica. Invece si tratta di una interpretazione che estende propri effetti su numerosi atti condotti dal Snpa, nella sua qualità di organo vigilante e accertatore.

Nell’attività di vigilanza che Ispra conduce è molto frequente l’accertamento di violazioni delle prescrizioni contenute negli atti autorizzativi che regolano l’esercizio di interi stabilimenti industriali, violazioni che in alcuni casi integrano proprio quegli “illeciti contravvenzionali strutturati come reati di pericolo”. Non sfuggirà, infatti, che se è vero che esiste una prescrizione tecnica su un determinato aspetto della gestione di uno stabilimento industriale, è altrettanto certo che esiste una situazione di potenziale pericolo ambientale che la prescrizione intende risolvere e che il mancato rispetto della prescrizione, in molte circostanze sanzionato con contravvenzione, inevitabilmente reintroduce.

Ancor più gli effetti della norma si ravvisano nel caso di illeciti ambientali attualmente sanzionati unicamente in via amministrativa, ad esempio in casi di mancato rispetto di prescrizioni autorizzative, e che proprio per l’accertato mancato rispetto della prescrizione possono configurarsi come causa di potenziale pericolo di inquinamento ambientale. In tal caso infatti si ricadrebbe nella fattispecie di un reato originato da un illecito che viene (ovvero veniva) sanzionato in maniera amministrativa con il conseguente problema, per il soggetto accertatore, di decidere se procedere o meno con l’abituale procedimento amministrativo, che prevede la notifica al trasgressore e all’obbligato in solido del verbale di accertamento e contestazione ai sensi della L 689/81. E con l’ulteriore eventualità di applicazione del regime di  concorso degli illeciti (amministrativo e penale), disciplinato dall’art. 24 della suddetta L 689/91, che prevede il passaggio all’Autorità giudiziaria anche della competenza sull’illecito amministrativo.

In sintesi, intendere la situazione di accertato pericolo di inquinamento come ipotesi di delitto ambientale comporterebbe il dover scegliere percorsi di accertamento completamente differenti da quelli oggi ordinariamente adottati, per non parlare delle possibili ricadute che la corretta interpretazione dei delitti introdotti può avere sulla rimanente parte della legge.

Occorre dire, peraltro, che il mandato di vigilanza e controllo conferito al Snpa dal citato articolo 29-decies si concretizza nella verifica del rispetto dell’autorizzazione e della regolarità dei controlli a carico del gestore. In tal senso, nel contesto dei controlli AIA di livello statale, a oggi risulta una sola contestazione dei nuovi delitti introdotti con l’art. 452 del CP, in particolare la contestazione dell’art. 452-bis per uno stabilimento chimico.

Diverso è il discorso in merito all’altra novità introdotta dalla legge sugli ecoreati, consistente nel c.d. potere di prescrizione, con l’inserimento di una nuova parte finale del Dlgs 152/2006 (Parte VI bis) applicabile a tutte le ipotesi contravvenzionali in materia ambientale che non abbiano cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette. Queste ipotesi apparentemente “minori” sono numericamente assai rilevanti.

Si vuole qui prescindere dal problema della definizione corretta di danno o pericolo concreto e attuale di danno, per concentrarsi sugli effetti della nuova norma una volta attivata. In particolare viene previsto che gli organi di vigilanza possano impartire al contravventore, dandone comunque informazione alla competente Autorità giudiziaria, un’apposita prescrizione “asseverata tecnicamente”, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo strettamente necessario. L’organo di vigilanza procederà a verificare l’adempimento delle prescrizioni impartite e, in caso di positiva ottemperanza, a irrogare all’interessato una semplice sanzione amministrativa. In tal caso il reato viene estinto. In caso invece di non ottemperanza il procedimento, nel frattempo sospeso, verrà riavviato e si concluderà con l’applicazione delle conseguenti, più pesanti, sanzioni penali.

Quest’impostazione è sostanzialmente mutuata dalle analoghe procedure nel settore della sicurezza sul lavoro e vuole giustamente contemperare le aspettative di certezza della pena (non è escluso l’obbligo di notiziare il reato all’AG) con l’esigenza di alleggerire le Procure dai casi più semplici consentendo alla AG di concentrarsi sui casi più complessi. A differenza del settore della sicurezza sul lavoro, introduce un’asseverazione della prescrizione che deve essere fatta dall’ente specializzato competente nella materia trattata.
A consuntivo dell’anno 2016, per comprendere la statistica dei casi noti ad Ispra è importante comprendere l’iter procedurale previsto.

Come detto, il campo di applicazione della procedura riguarda le sole ipotesi contravvenzionali previste dal Dlgs 152/2006, che non abbiano cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette (v. art. 318 bis). Se ricorrono i presupposti per l’applicazione della procedura, l’organo di vigilanza, nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, ovvero la polizia giudiziaria, accertata la contravvenzione e, fermo restando l’obbligo di comunicare la notizia di reato alla Procura (ai sensi dell’art. 347 c.p.p.), impartiscono al contravventore una o più prescrizioni, dando così avvio alla procedura estintiva (art. 318 ter).

È pur vero che esiste un’evidente interferenza tra le prescrizioni contenenti specifiche misure ex art. 318-ter comma 3, che chiameremo nel seguito prescrizioni tecniche e le misure oggetto delle diffide emesse dall’autorità competente, in caso di inosservanza delle prescrizioni dell’AIA (art. 29-decies, comma 9, Dlgs 152/06) finalizzate a garantire il superamento delle inosservanze accertate, misure che nel seguito chiameremo per semplicità diffide ad adempiere.

In ragione della loro natura di organismi di vigilanza e controllo ambientale le agenzie del Snpa, qualora operino con personale con qualifica di UPG, si troveranno potenzialmente a dover impartire prescrizioni tecniche e a dover allo stesso tempo proporre alle autorità amministrative le misure da adottare per il superamento delle violazioni, ovvero le proposte di diffide ad adempiere.
Ispra, che non dispone di personale con qualifica di UPG, limita invece la propria azione alla proposta di diffide ad adempiere.

Considerato che la Parte VI-bis del Dlgs 152/06 non disciplina i rapporti tra le prescrizioni della procedura estintiva e i provvedimenti di diffida che concludono gli ordinari procedimenti amministrativi, si ritiene pacifico che le prescrizioni tecniche non sostituiscano le diffide ad adempiere, ma siano entrambi necessari dato che agli stessi sono ricollegabili diversi effetti giuridici. Le prescrizioni tecniche, infatti, incidono sul procedimento penale, in termini di estinzione dello stesso, mentre le diffide ad adempiere emanate dall’autorità competente producono i loro effetti sul piano amministrativo e talvolta, sono individuate dalla normativa ambientale come atti propedeutici per l’emanazione di successivi provvedimenti amministrativi.

Tuttavia, al fine di evitare che siano prescritte misure difformi al medesimo gestore per lo stesso fatto, si rende necessario un coordinamento tra gli enti coinvolti nella emanazione di prescrizioni tecniche e nella emanazione di proposte di diffida ad adempiere. Si tratta di atti che talvolta ricadono entrambi nella sfera di azione del Snpa, situazione che rende possibile il necessario coordinamento. Per tutti gli altri casi, ovvero quelli in cui le prescrizioni tecniche sono impartite dall’Autorità giudiziaria, il coordinamento sarà molto più difficoltoso, se non di fatto impossibile.

Proprio per effetto del coordinamento citato tra i procedimenti amministrativi ex art. 29-decies del Dlgs 152/06 e i procedimenti estintivi messi in atto dalla agenzie, ove ciò è stato possibile, Ispra è a conoscenza di un certo numero di attivazioni dell’art. 318-ter per gli impianti operanti con AIA statale.
In particolare, nell’anno 2016 la situazione è riassunta nella tabella seguente.

 

Tipologia di impianto Numero di attivazioni art. 318-ter del Dlgs 152/06 Numero di procedimenti completati con l’ammissione al pagamento della sanzione
CENTRALI TERMO ELETTRICHE 4 2
CHIMICHE 4 3
RAFFINERIE 1 1

Alfredo Pini, Ispra

 

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