Ipotesi per una programmazione di Sistema

L’intervento, presentato in occasione della winter school di AssoArpa, prende spunto dal tentativo di associare le analisi condotte sul concetto di valore pubblico all’istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente a opera dalla legge 132/2016, nella consapevolezza che il perseguimento della sua mission – “assicurare omogeneità e efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente” – rappresenta una sfida tanto difficile quanto affascinante per tutti coloro, utenti, stakeholder, cittadini… operatori! che, direttamente o indirettamente, ne risultano interessati.

Partendo dall’assunto che la condizione perché un Ente sia in condizione di generare Valore Pubblico è che il suo modello di governance si basi su logiche di programmazione, controllo e valutazione delle performance, l’articolo analizza l’art. 10 della legge (programmazione delle attività) e alcune delle evidenze emerse dall’indagine condotta da AssoArpa nel corso del 2016 sul tema “Gestione strategica: performance e valutazione nelle Agenzie per la protezione ambientale” per verificare se esitano le condizioni e gli strumenti idonei a supportare l’implementazione di un Ciclo di gestione della performance del SNPA finalizzato al raggiungimento dei LEPTA.

Nel corso in particolare degli ultimi due anni, AssoArpa ha innalzato il livello di cura e attenzione rispetto alle tematiche “visione strategica”, “performance” e “pubblico impiego” attraverso la costituzione di Aree tematiche e gruppi di lavoro facenti capo alle stesse, con l’individuazione di direttori generali di agenzia come referenti delle Aree in seno all’Ufficio di Presidenza e di dirigenti o funzionari come coordinatori dei gruppi.

AssoArpa ha quindi realizzato un quadro informativo e in qualche modo anche formativo (per il personale impegnato nei gruppi e in occasione di momenti di illustrazione di documenti di indirizzo) e ancora di supporto (per i vertici decisionali delle agenzie), con produzione per l’appunto di documenti di indirizzo e di report tematici.

In questa sede di un certo interesse il documento – report “Gestione strategica: performance e valutazione nelle Agenzie per la protezione ambientale” del dicembre 2016, risultato di una laboriosa attività di raccolta dati, di elaborazione e analisi degli stessi, coordinata dapprima da ARPA Puglia e nell’ultimo semestre da ARPA Lazio e Emilia Romagna (ARPAE).

Fig. 1 – Alcuni dei lavori realizzati da AssoArpa nel corso del 2016 (Le risorse umane delle Agenzie del SNPA, (gruppo B2, a sinistra), Gestione strategica: performance e valutazione nelle Agenzie per la protezione ambientale (gruppo B1, al centro), Documento di posizionamento su nuove Aree di contrattazione del pubblico impiego (gruppo C3, a destra)
Dalla lettura del documento emerge una serie di riflessioni e suggestioni come sviluppate nel prosieguo dell’articolo da A. Gasbarrone (ARPA Lazio), che ha curato, insieme ad A. Libero e M. Banzi (ARPAE), la stesura del report, nel quale è stata opportunamente tenuta in considerazione una visione “di sistema”, in relazione all’intervenuta istituzione, nel corso del 2016, del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA), per il tramite della legge 28 giugno 2016, n. 132, del quale fanno parte l’Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e le agenzie regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano per la protezione dell’ambiente.

La missione istituzionale delle PA è la creazione di Valore Pubblico a favore di utenti, stakeholder e cittadini. Un Ente genera Valore Pubblico quando riesce a gestire in maniera razionale le risorse a disposizione e a valorizzare il proprio patrimonio intangibile (la propria capacità organizzativa, le competenze delle sue risorse umane, la rete di relazioni interne ed esterne, la capacità di leggere il proprio territorio e di dare risposte adeguate, la tensione continua verso l’innovazione, la sostenibilità ambientale delle scelte, l’abbassamento del rischio di erosione del Valore Pubblico a seguito di trasparenza opaca o burocratizzata o di fenomeni corruttivi) in modo funzionale al soddisfacimento delle esigenze della società1.

L’intervento presentato in occasione della Winter School di AssoARPA prende spunto dal tentativo di associare le analisi sul Valore Pubblico all’istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA), ad opera dalla legge 132/2016, nella consapevolezza che la sua mission istituzionale – “assicurare omogeneità e efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente” (art. 1) – rappresenta una sfida tanto difficile quanto affascinante per tutti coloro che, direttamente o indirettamente, ne risultano interessati: utenti, stakeholder, cittadini … operatori!

La condizione perché un Ente, nel nostro caso il Sistema, sia in condizione di generare Valore Pubblico è che il suo modello di governance si avvalga di logiche e strumenti di programmazione, controllo e valutazione delle performance. L’art. 10 della L. 132/2016, nel disciplinare la programmazione delle attività, affida all’ISPRA, previo parere vincolante del Consiglio del SNPA, il compito di predisporre un “Programma triennale delle attività del Sistema nazionale” (d’ora in avanti Programma triennale) fornendo contestualmente precise indicazioni circa i suoi contenuti e le finalità da perseguire laddove dispone che il documento individua “le principali linee di intervento finalizzate ad assicurare il raggiungimento dei LEPTA nell’intero territorio nazionale”2.

Il secondo comma – “il programma triennale costituisce il documento di riferimento per la definizione dei piani delle attività delle agenzie” – introduce un vincolo tra la programmazione di sistema e quella delle sue componenti e ribadisce, normando il suo iter di perfezionamento, le linee portanti del modello di governance tratteggiato nella legge: il Programma è approvato con decreto del Ministro dell’ambiente, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni con una ricomposizione dei diversi ordinamenti cui le componenti del Sistema fanno riferimento (quello regionale per le ARPA-APPA e quello centrale dell’ISPRA).

Il terzo e ultimo comma, infine, coerentemente con le logiche di gestione del ciclo della performance, pone le premesse per un’accountability di sistema mediante la previsione di un “rapporto sull’attività svolta” da trasmettere al Presidente del Consiglio dei ministri (!), alle Camere e alla Conferenza Stato-Regioni, ad opera del presidente dell’ISPRA entro il secondo trimestre dell’anno successivo a quello al quale il documento si riferisce.

Possiamo parlare, con tutte le cautele del caso, di un “Ciclo di gestione della performance del SNPA” finalizzato al raggiungimento dei LEPTA? Esistono le condizioni favorevoli ad agevolarne l’implementazione e gli strumenti idonei a supportarla?

Alcune evidenze emerse dall’indagine condotta da AssoARPA nel corso del 2016 sul tema “Gestione strategica: performance e valutazione nelle Agenzie per la protezione ambientale”3 possono aiutarci a trovare delle risposte e a prospettare ipotesi di intervento.

Le condizioni, in primo luogo. La fotografia scattata dalla ricerca ci restituisce un quadro d’insieme caratterizzato dal sostanziale, e tempestivo, allineamento al disegno del D. Lgs. 150/2009: delle 14 agenzie partecipanti, 12 dispongono di un sistema di programmazione e controllo coerente con le previsioni normative, adottato (in 10 casi) nei tre anni successivi all’entrata in vigore della riforma. Alla data dell’indagine, in 11 casi su 14 erano 3 o più le annualità del ciclo portate a termine, a riprova della forte sensibilità delle agenzie – già, peraltro, sperimentata in epoche precedenti all’entrata in vigore del decreto – sui temi della programmazione e, più in generale, dell’innovazione manageriale.

L’indagine non ha approfondito la dimensione di quelle che vengono definite4 le “condizioni qualificanti” dei sistemi di Programmazione Controllo e Valutazione (PCV) ovvero di quei fattori in presenza dei quali cresce la probabilità che un sistema riesca a supportare il modello di governo verso la creazione di valore (tra queste l’organizzazione e il coordinamento delle attività di PCV, la sperimentazione operativa di proposte normative, la semplificazione di processi e strumenti, la digitalizzazione dei sistemi e la misurazione multidimensionale). I risultati, invece, ci consentono di attestare la presenza, seppur per certi versi disorganica e con livelli di operatività da approfondire, dei cosiddetti “caratteri qualificanti” ovvero di quelle connotazioni che i sistemi di PCV devono avere per guidare e supportare adeguatamente i processi decisionali, attuativi, misurativi e valutativi: la periodicità delle valutazioni, la presenza di indicatori di performance, l’integrazione con altri ambiti di programmazione, il presidio assicurato da strutture composte di controller specializzati e da un OIV costituito da professionisti indipendenti e l’accountability sono elementi che, seppur con combinazioni e intensità differenti, interessano tutte le agenzie coinvolte nella ricerca.

Per quanto riguarda gli strumenti cui poter ricorrere, fin da subito, per progettare, prima, e gestire, poi, il Ciclo di Sistema ci si è soffermati sull’analisi di due elementi: l’albero della performance, come strumento di programmazione e di rappresentazione della prestazione delle amministrazioni, e il Catalogo Nazionale dei servizi del SNPA (d’ora in avanti il Catalogo). Il primo agisce sulla dimensione di Agenzia della programmazione: internalizza adempimenti derivanti dalla normativa nazionale (si pensi per esempio alla prevenzione della corruzione), processa le direttive regionali impartite alle agenzie innestandole all’interno del quadro di programmazione; in raccordo con la programmazione economico-finanziaria, fornisce indicazioni circa volumi ed efficienza delle prestazioni; è la naturale cornice di riferimento dei lavori dei gruppi dell’area B Strategico/Gestionale di AssoARPA. Il Catalogo lavora, invece, sulla dimensione nazionale della programmazione: orienta, nell’immediato, l’iter di definizione dei LEPTA, individuando servizi e prestazioni dei soggetti del SNPA candidandosi a divenire il pannello di controllo per la verifica del loro conseguimento; rappresenta il quadro logico di riferimento per le attività del GdL LEPTA (e dei suoi sottogruppi).

L’analisi comparativa degli alberi delle performance adottati e, in particolare, delle aree strategiche ha consentito l’individuazione di un modello prevalente che disarticola il mandato delle agenzie (la tutela ambientale) e le loro funzioni (conoscenza ambientale e prevenzione) in sei aree strategiche: controlli, monitoraggi, informazione, valutazione ambientale e prevenzione primaria. La sesta, quella dell’innovazione, raccoglie obiettivi e programmi d’azione di natura prevalentemente organizzativo-gestionale e trasversali.

Fig. 2 – Modello “prevalente” di albero della performance (indagine “Gestione strategica: performance e valutazione nelle Agenzie per la protezione ambientale”)
Al di là dell’uniformità terminologica, che pure rappresenta un valore in sé, soprattutto se posta in relazione con l’eterogeneità del Sistema e delle sue componenti, la convergenza dei modelli su aree strategiche comuni ci consente di affiancare in chiave comparativa ambiti di programmazione simili in cui si ritrovano insiemi omogenei di prodotti o di servizi o di utenti o di politiche rispetto ai quali si definiscono obiettivi strategici da conseguire attraverso le risorse disponibili e specifici piani d’azione e i relativi indicatori di outcome (a loro volta costruiti sulla base di indicatori di performance).

La composizione delle aree strategiche ricalca, a grandi linee, la struttura del Catalogo che individua servizi e prestazioni del SNPA sulla base dell’analisi e di una rielaborazione ragionata delle funzioni del Sistema elencate nell’art. 3 della legge nell’ottica di rappresentare il quadro logico di riferimento per la definizione dei LEPTA. In questo senso l’adozione del Catalogo è destinata a modificare non soltanto le modalità di programmazione (e di rendicontazione) delle attività ma anche a ridefinire i contenuti delle performance delle strutture e del personale coinvolto.

Fig. 3 – Correlazione struttura della performance, funzioni, e Catalogo dei servizi
La correlazione tra funzioni, struttura della performance e Catalogo dei servizi offre certamente l’opportunità di creare un legame organico e fluido tra il livello nazionale della programmazione e quello regionale, accogliendo all’interno di un quadro di programmazione e di rappresentazione della performance coerente, politiche e scelte operative adottate a livello di sistema (LEPTA e livello di conseguimento) consentendo altresì la progressiva strutturazione dei flussi informativi necessari per assicurare il popolamento e il monitoraggio degli indicatori correlati alle performance.

Quanto evidenziato, circa la sovrapponibilità degli strumenti e la possibile integrazione dei livelli di programmazione, va certamente integrato con una riflessione sul concorso delle Regioni alla definizione degli indirizzi programmatici delle agenzie regionali e alla definizione stessa dell’albero della performance: dagli esiti dell’indagine su questi aspetti emerge che nella quasi totalità dei casi le Regioni partecipano attivamente alla programmazione delle agenzie mediante l’emanazione di atti di indirizzo che precedono l’adozione del Piano della Performance (in alto) mentre si limita a pochi casi l’intervento sulla definizione dell’albero (in basso).

Fig. 4 – Programmazione strategica: rapporto tra Agenzie regionali e Regioni
Il tema della programmazione strategica dovrà confrontarsi con le caratteristiche di un sistema eterogeneo le cui componenti hanno natura e ordinamenti diversi (ARPA-Regioni vs ISPRA-MATTM) con il rischio di essere soggette a spinte differenti, se non potenzialmente contrastanti, che potrebbero trovare proprio nel Programma delle attività di Sistema una composizione e un momento di sintesi.

Quanto evidenziato sulla compatibilità degli strumenti apre la strada ad una serie di opportunità immediate che si possono cogliere fin d’ora, a condizione di guardare alla legge 132/2016 come ad uno strumento di innovazione organizzativa di sistema (e delle sue componenti) e di collocare il neonato SNPA sulla strada di una cultura della performance ispirata alla creazione di Valore Pubblico. Tra queste opportunità:

  • il rafforzamento del legame concettuale e operativo tra i sistemi di PCV e le prestazioni del Catalogo,
  • la messa a punto di un core set di indicatori di prestazione omogenei e la costruzione dei flussi informativi utili ad assicurare la funzione “di valutazione comparativa di modelli e strutture organizzative, di funzioni e servizi erogati, di sistemi di misurazione e valutazione delle prestazioni, quale attività di confronto finalizzato al raggiungimento di migliori livelli prestazionali mediante la definizione di idonei indicatori e il loro periodico aggiornamento, ivi inclusa la redazione di un rapporto annuale di valutazione comparativa dell’intero Sistema nazionale” menzionata dall’art. 3 (lett. n),
  • l’integrazione nelle programmazioni delle agenzie regionali (e in quella dell’ISPRA) delle azioni propedeutiche all’attuazione della L. 132/2016 così da poterne garantire un’attività di monitoraggio (e rendicontazione), ai vari livelli, attraverso gli strumenti tipici del ciclo della performance.

In conclusione, se si assume il carattere multidimensionale della programmazione nel quale accanto agli obiettivi derivanti dal recepimento di norme nazionali e alle «priorità strategiche delle pubbliche amministrazioni in relazione alle attività e ai servizi erogati» in coerenza con le priorità pubbliche nazionali, trovano posto obiettivi di Sistema e obiettivi delle agenzie; se si creano le condizioni perché la programmazione di dimensione nazionale non sia la mera sommatoria delle programmazioni delle singole componenti del Sistema né una giustapposizione tra obiettivi di Sistema e obiettivi delle Agenzie, in prospettiva si potranno creare le condizioni per:

  • costruire obiettivi di Sistema, rafforzandone l’identità e la coesione, calandoli per il tramite dei sistemi di PCV, all’interno delle sue componenti;
  • lavorare sul concetto di performance di sistema a partire dall’individuazione di indicatori di prestazione e di outcome (questi ultimi ben più pertinenti se elaborati a livello sovraregionale);
  • avviare il monitoraggio dei livelli prestazionali e in prospettiva dei LEPTA e del loro livello di raggiungimento;
  • creare le premesse per una accountability di sistema che supporti e completi, portandola in un alveo sovraregionale, l’azione delle sue componenti;
  • intercettare alcune delle innovazioni contenute nella Riforma Madia (gli obiettivi «nazionali», il tema della digitalizzazione della rilevazione delle performance) accogliendole all’interno di un quadro organizzato e riconosciuto di livello nazionale.

A cura di:
Antonio Gasbarrone – Arpa Lazio – Supporto tecnico alle attività di programmazione e controllo interno
e Corrado Cantele – Arpa Valle d’Aosta – Direttore amministrativo,

I documenti prodotti da AssoArpa sono disponibili sul sito dell’associazione nell’apposita sezione

Il contributo è stato già pubblicato sul Bollettino degli Esperti Ambientali (BEA) n. 1/2017 ed è qui riportato per gentile concessione.

Note

1 Per la nozione di Valore Pubblico si vedano, tra gli altri, i lavori di G. Valotti, E. Deidda Gagliardo, M. H. Moore
2 Il vincolo tra la programmazione del SNPA – e le connesse attività di controllo e valutazione – e l’implementazione dei LEPTA è, peraltro, esplicitato nel precedente art. 9 che, al comma 5, identifica nel conseguimento dei LEPTA “l’obiettivo prioritario” “della pianificazione delle attività del Sistema.
3 l’indagine, cui hanno preso parte 14 agenzie, prevedeva la compilazione di un questionario web-based composto da 52 domande ripartite su 8 ambiti di indagine (Condizioni di contesto; Ciclo della Performance: assetto organizzativo interno e ruoli; Definizione e assegnazione degli obiettivi; Collegamenti con altri documenti programmatori; Misurazione e valutazione della performance; Rendicontazione dei risultati; OIV) – Report “Gestione strategica: performance e valutazione nelle Agenzie per la protezione ambientale” gruppo di lavoro B1, AssoArpa, 2016
4 E. Deidda Gagliardo (2015), Il valore pubblico. La nuova frontiera delle performance, Collana Rirea Aziende, Roma

Un commento su “Ipotesi per una programmazione di Sistema”

  1. Ricordavo un’Italia diversa (forse da troppo non siedo su banchi di scuola) dove la Calabria non era un’isola, l’Umbria esisteva (come pure Campania, Basilicata, Puglia ed Abruzzo) e figurava anche il Trentino-Alto Adige. Chissà che fine han fatto?
    Cordiali saluti
    Aldo Sartori

    dum malos magistros docent mala tempora currunt, sed peiora parantur

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